雾霾岂能只靠风吹走，京津冀源头治霾须统筹配置三地经济与城市功能
在华北的冬天，温暖与蓝天不可兼得，人们在大冷天儿还要苦苦“等风来”，只为那一口畅快的呼吸。持续5天的京津冀地区雾霾“红警”今天虽已解除，但人们对下次“红警”不时而至的恐惧却难以消散。
以雾霾为首的环境问题，早已成为京津冀发展面临的最大瓶颈和制约因素，同时也是国家提出京津冀协同发展战略的重要背景之一。2015年4月30日，中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，指出推动京津冀协同发展。此后，中国金融四十人论坛（CF40）着手课题——《京津冀区域协同发展研究》的工作，并于今年完成课题评审。
课题组指出，解决雾霾问题需要优化能源结构、调整产业布局、发展绿色交通，推广绿色低碳生活方式。一体化建设最重要的目标是实现地区间的均衡发展和产业、人口、资源的均衡配置，区域一体化发展，才能从源头彻底治理大气污染问题。
课题组建议，京津冀地区要实现环境协同治理，需要消除污染的外部性，把京津冀三地作为一个广域的环境共同体，通过体制创新打破区划分割和利益藩篱，全面提高资源配置效率。
以下内容节选自CF40课题《京津冀协同发展规划纲要》第七章“环境治理与可持续发展”。
大气污染涉及社会生活和自然气候两方面原因。
在社会生活方面，人口聚集是生活污染排放增加的主要原因，北京、天津和石家庄三个人口高密度城市尤其如此。京津冀三地21.7万平方公里，其中河北省面积最大，为18.88万平方公里，占三地面积的87%。首都北京和直辖市天津行政级别高，决定了两座城市具有较高的资源配置能力，在高速发展过程中发展成为人口集聚地区。2014年京津冀三地的城市化率分别为86.4%、82.3%和49.3%，城市人口增长，机动车保有量持续攀升，污染排放居高不下，城市规模的不断扩大给城市生活环境和资源承载能力带来了巨大压力，加剧了生态环境的脆弱性。
自然气候方面，2015年厄尔尼诺现象导致极端天气，降雪降雨量减少，逆温静稳导致雾霾频发。
雾霾不是单纯的自然生态问题，更是经济社会问题。
在经济社会因素中，经济与社会资源的地区间配置不均衡导致人口配置的空间失衡，这一点在京津冀地区之间表现显著。由于国家行政管理机构高度集中在首都北京，经济、教育、科教卫生和公共服务资源随之高度聚集，充足的就业机会和便捷的生活服务吸引人口流入，带来人口规模持续扩大。生活排放是重要污染源，北京、天津地区人口高度密集，生产生活废气排放巨大，空气污染显著。
京津冀环境问题治理难点主要为：
1，气象条件变化是雾霾加剧的生态原因；
2，汽车尾气排放污染严重，急需控油控车；
3，工业生产排放和燃煤依然占有很高比重；
4，环境经济政策与治理规则需要逐步统一；
5，高效的产业转移平台与合理补偿机制尚未建立；
6，京津冀区域基于水权制度的水资源共同保护机制亟需建立。
在破解雾锁京津冀的困局中，京津冀三地首先需要治理本地的大气污染源，与此同时开展联防联控，对口帮扶，协同治理规则和标准，使大气治理取得最佳效果。
1、三地各负其责，治理本地区大气污染源
空气质量改善是协同治理环境的重要内容。一般来说，大气污染源解析中，本地的污染源占70%，区域传输占30%，大气污染治理的主体责任主要在各地，本地的大气污染源减少了，区域传输量将随之下降。
大气污染源解析显示，工业生产、机动车、散煤燃烧和扬尘是最主要的污染源。天津市的本地污染贡献中，扬尘、燃煤、机动车、工业生产为主要来源，分别占30%、27%、20%、17%，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装及海盐粒子等其他排放对PM2.5的贡献约为6%。河北省的本地污染源中，燃煤（28.5%）、工业生产（25.2%）、扬尘（22.5%）、机动车（15.0%）为主因，其它生物质燃烧、餐饮、农业等占比8.8%。
由于各地产业结构不同，污染源的占比略有不同。课题组建议，下一阶段应按照2016年《京津冀环境协同环境治理规划》要求，加大联防联控，产业结构布局调整、能源结构清洁化、交通污染治理等领域开展区域协作，在更高层次上实现环境治理，逐步统一治理标准，实现区域环境的质量提升。
主要措施包括：控制工业污染，控车，控尘，控煤。
2、从区域一体视角统筹配置区域经济功能与城市功能
京津冀区域协同发展和京津冀大气污染问题解决相互关联、相辅相成。解决雾霾问题需要优化能源结构、调整产业布局、发展绿色交通，推广绿色低碳生活方式。一体化建设最重要的目标是实现地区间的均衡发展和产业、人口、资源的均衡配置，区域一体化发展，才能从源头彻底治理大气污染问题。
在进行区域大气污染联防联控时明确不同地区的功能，充分考虑各地的环境容量、承载能力和成本等因素。
水资源、交通资源是城市发展的主要瓶颈，需要整体区域合理配置，划定生态红线，科学规划布局，实现区域间产业与人口的均衡配置。实现协同治霾。大气、水、土地可利用资源是划定生态红线和确定功能区的科学依据，北京、天津以及河北城市的功能定位必须以生态红线和环境承载力为基础，依据区域发展功能定位，突出北京作为国家政治、文化、国际交往和科技创新中心的核心功能，逐步转移其它与核心功能不相符的产业。北京已经开始转移资源耗费大的重化工产业，正在研究疏解加剧城市交通拥挤的城市功能。大学分散是重要一环，北京目前有92所高校，在校生超过百万。一些医疗机构总部也可以分散到周边地区，扩大服务辐射范围，减轻首都的交通压力。一些企业总部转移到周边地区，有利于北京与周边城市在产业发展的一体化进程。只有把三地作为一个区域环境治理的共同体，必须从顶层设计进行制度创新，同存共荣，才能做到把优质企业、大学和医院搬迁到河北，带动其他地区的均衡发展，惠及整个区域。在产业承接的同时，做好医疗、教育等配套安排，确保外迁企业和员工的社会福利水平有所提升。
北京和天津经济实力相对雄厚，需要对地区产业发展相对落后的河北省提供生态保护转移支付。北京周边的城市间需要产业分工协作，形成合理的产业梯度分工。在环境治理与生态保护方面，实现有效而且长效的联防联动。
要尽快建立高效、便捷、低成本的交通体系。广域交通体系的建立将会诱导人口与产业布局，通过人口和产业的均衡布局来减少污染源的过度集中。
一、在产业结构合理布局、交通体系层面三地协同改善环境
与PM2.5源解析相对，大气污染治理包括控车、控煤、控尘和减排手段以减少空气污染的区域传输，各地应首先逐步统一标准，相互帮扶，使区域大气质量实现根本好转。
二、制定水资源生态补偿标准
在水污染防止方面，以贯彻落实“水十条”为契机，超越行政区划，以流域为单元，分别制定永定河、滦河、北运河、大清河、南运河、潮白河“六河”的水污染防治规划。
三、加大京津冀生态修复力度，构建环首都生态屏障
加大“环首都国家公园环”建设力度。《规划纲要》提出了“国家公园”概念，京津冀地区将以三地结合部分的相关国家自然保护区为试点，依托这一周边丰富的自然生态和历史人文资源，整合自然保护区、风景名胜区、森林公园等各类自然保护地，共同构建环首都国家公园环，在更大范围内构建科学合理的绿色生态空间结构布局。
四、联合立法，统一规划
协同环境保护需要法律先行。目前三省市依据不同的环境保护条例，环保标准不统一。北京的环境治理得益于2008年奥林匹克运动会申办，环境治理早于天津特别是河北省。河北省的环保标准低于北京和天津，以至于出现了北京的企业搬迁到河北省后排放增加、监管放宽的新问题。三地协同环保机构将承担建立区域大气污染防治法律体系、统一区域大气、水和土壤固废领域的专项治理规划，编制《京津冀及周边地区大气污染防止中长期规划》，制定统一的区域污染排放标准、创新区域环境经济政策。
五、建立京津冀区域管理联合执法机构
三地政府应让渡跨区域部分的环境监管职责，建立“区域管理联合执法机构”。只有建立协同监管的实体机构，才能有效落实相关职责。国家赋予这一机构垂直管理机制，与环保部监察局华北监察中心合作，承担以下职责立法、监管和执法职责。
六、制定统一标准，严格赔偿制度
建立区域协同的污染排放标准，分阶段逐步统一区域环境准入门槛。统一区域机动车和非道路机械排放标准。建立跨区域的水污染排放标准，协同治理跨界环境污染问题。由三地环保机构实施损失评估，确定赔偿标准，并与地方环保部门协同索赔。
七、重大建设项目环评会商
对于在本区域的重点行业规划、园区建设规划、重大工程项目，实施三地区域环保厅局的环评会商，综合评价建设项目对三地水环境、大气环境可能产生的影响。三地共同确定环保会商项目名录，共同制定环评会商管理办法。
八、协同监测、信息共享
建立三省市环境信息共享平台，共享三地大气、水、土壤、辐射等环境质量数据。
统一监测。三地共同研究确定统一的监测质量管理体系，建立重点流域信息通报制度。
九、建立企业诚信系统，与绿色信贷体系相互联系
建立三地的企业环保诚信体系，对钢铁、化工、煤炭、电力等重点行业企业环保评级，对于环评环保诚信度高的企业，优先颁发排污权许可证，向其新建项目给予绿色信贷扶持。对于诚信水平低的企业，实施严格的惩罚和整改措施。
十、联合信息发布，提高地区整体的防灾能力
三省市环保部门及时发布环境保护的重大政策，发挥公众参与监督、共同治理的积极作用。及时发布重大环境预警信息，建立各地区的应急体系。确立“地区防灾力”概念，完善评估指标体系。
本文来源：微信公众号“北方新金融研究院”，长按下图二维码可关注。
近期文章精选：